Kostendelersnorm rem voor dak- en thuisloze jongeren

Bijstandsgerechtigden die hun woning delen, krijgen een lagere uitkering door de “kostendelersnorm”. Hierdoor zijn ze vaak minder geneigd om hun woning te delen, terwijl er een schreeuwend tekort aan woonruimte is. Hoe kunnen we voorkomen dat mensen, vooral jongeren, dak- of thuisloos raken en tegelijk een “stapeling van bijstandsuitkeringen” op één adres vermijden? Over die vraag bogen gemeenten en het ministeries zich tijdens de bijeenkomst van Divosa en de City Deal Eenvoudig Maatwerk van het Programma Sociaal Domein.

Een persoon ligt onder een deken op een bank
©unsplash.com

Wat is de kostendelersnorm? De bijstand garandeert iedereen die er voor in aanmerking komt een basaal inkomen. Verandert er iets in je persoonlijke levenssfeer, dan kan dat invloed hebben op je recht op een uitkering of op de hoogte er van. De kostendelersnorm is hier een voorbeeld van: als je als hoofdbewoner met andere – al dan niet bijstandsgerechtigde – volwassenen een huishouden vormt, dan levert je dat voordeel op, omdat je kosten van bijvoorbeeld huur en boodschappen kunt delen. Dat voordeel wordt in de vorm van een korting op je uitkering in mindering gebracht.   

Gevolg kan zijn dat jongeren dakloos worden doordat ouders door de kostendelersnorm financieel in de knel komen als hun kinderen 21 worden. Dat is vaak een glijdende schaal. Jongeren komen dan niet onder dak, kunnen niet legaal werken en geen zorgverzekering afsluiten. Ze moeten aansluiten bij de langer wordende wachtlijsten voor huisvesting en hulpverlening. Vaak hebben deze jongeren bovendien méér problemen, zoals schulden. Ook leidt de kostendelersnorm regelmatig tot conflicten tussen ouders en kinderen. Sommige kinderen weigeren hun ouders te betalen, tot geweld aan toe. 

‘In een aantal situaties hoeft je de kostendelersnorm helemaal niet toe te toepassen. En in veel andere situaties is er ruimte voor maatwerk: je hoeft uitkeringen niet te verlagen.’

Handreiking Divosa

Sociale diensten mogen tijdelijke uitzonderingen maken bij het toepassen van de kostendelersnorm. Maatwerk, dus, waarvoor gemeenten uiteenlopende regels hanteren. Het kabinet stimuleert sinds kort gemeenten om meer maatwerk te bieden om te voorkomen dat kwetsbare mensen dak- en thuisloos raken. Er is namelijk onvoldoende financiële zekerheid binnen de Participatiewet en gemeenten bieden niet altijd maatwerk, zo blijkt onder andere uit het onderzoek ‘Maatwerk Participatiewet voor dak- en thuisloze jongeren’ van Divosa.

Diederik de Klerk, procesmanager bij Divosa, legt uit dat de handreiking uiteenzet wat er in de wet staat. ‘Daar zijn nog best wat misverstanden over’, zegt hij. ‘In een aantal situaties hoeft je de kostendelersnorm helemaal niet toe te toepassen. En in veel andere situaties is er ruimte voor maatwerk: je hoeft uitkeringen niet te verlagen.’ De wet biedt hier ruimte voor als er sprake is van afspraken met een tijdelijk karakter. Hoe lang “tijdelijk” is, wordt daarbij niet begrensd.

Onzekerheid maakt terughoudend

De gemeente Amsterdam, bijvoorbeeld, hanteert bij het tijdelijk afzien van het toepassen van de kostendelersnorm een termijn van één jaar. Zulke afspraken blijken gemakkelijk een eigen leven te kunnen gaan leiden en beleefd te worden als een wettelijke norm. Met de huidige crisis op de woningmarkt kun je je bovendien afvragen wat er van het tijdelijke karakter van afspraken over onder één dak leven terecht moet komen.

Judith Suurmond van de gemeente Amsterdam nuanceert: ‘We hanteren die termijn niet zo strak, maar we houden wel in de gaten dat tijdelijkheid het uitgangspunt is.’ Suurmond pleit voor het breder toepassen van de uitzonderingsgrond om dakloosheid te voorkomen: ‘Nu kan dit alleen in individuele gevallen, en daarmee is de dreigende werking van de wet sterker dan de mogelijkheid om uitzonderingen te kunnen maken.’

Deels is het juist de onzekerheid over hoe de toepassing van de kostendelersnorm zal uitpakken, die klantmanagers tegenhoudt om een oplossing te kiezen die misschien wel de meest passende is voor alle betrokkenen. ‘Mede hierdoor adviseren de sociale raadslieden in Amsterdam inwoners bijvoorbeeld om géén gebruik te maken van tijdelijke afspraken over het al dan niet toepassen van de kostendelersnorm’, aldus Suurmond.

Om ruis te voorkomen heeft de gemeente Tilburg in de beleidsregels opgenomen dat je de kostendelersnorm tot maximaal een jaar kan laten vervallen, bijvoorbeeld als iemand uit detentie komt. Zo neem je de drempel bij mensen weg om iemand op te vangen, is de gedachte. Maar dat kan wel weer problemen opleveren met de huurtoeslag, want mensen moeten zich op het adres inschrijven. De gemeente Tilburg kijkt dan ook per casus of het nodig is om bij te springen vanuit de bijzondere bijstand.

Een jongen ligt laveloos op een bank, op de grond ligt een boek
©unsplash.com

Complexe praktijk

Ook de gemeente Utrecht experimenteert met het verruimen van de regels rond de kostendelersnorm. Met een casus over een 24-jarige man die informeel en tijdelijk inwoont bij zijn moeder, tonen projectleiders Jessica van den Toorn en Bregje Spaans aan hoe complex dat kan zijn. ‘Het idee was in drie maanden tot afspraken te komen met schuldeisers en hulpverlening, zonder toepassing van de kostendelersnorm’, Van den Toorn. Niet alleen is de man wat slordig in het nakomen van afspraken, maar ook blijkt dat zijn schulden niet te saneren zijn. Door de daling van zijn inkomen na de eerste drie maanden door de kostendelersnorm, zou hij financieel nog verder in de problemen kunnen komen.

Ook haar collega Bregje Spaans noemt als belangrijk leerpunt dat je in zulke situaties scherp moet vaststellen wat “de bedoeling” is: ‘Gaat het om permanent samenleven of om het bieden van een tijdelijke noodoplossing in vorm van opvang?’ Van den Toorn: ‘Als het gaat om opvang, zou je dan niet ruimhartiger moeten zijn met het maken van een uitzondering? Die moeder doet in dat geval de maatschappij wél een groot plezier. Je zou zelfs een stapje verder kunnen gaan: moeten we haar daarvoor niet eigenlijk belonen met bijvoorbeeld een vrijwilligersvergoeding die ze mag houden naast haar uitkering?’

Aan de andere kant: als je wordt opgevangen door iemand uit je netwerk in plaats van maatschappelijke opvang, krijg je vaak geen urgentie voor een woning. En dat kan weer een duurzame oplossing in de weg staan.

‘Als je integraal naar de kosten kijkt, dan zie je dat het toepassen van de kostendelersnorm gemakkelijk méér kan kosten dan dat het oplevert.’

Verkenning naar betere regelgeving

Dat de kostendelersnorm in de praktijk in de weg kan zitten bij maatwerk is ook een politieke kwestie geworden. De Tweede Kamer heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gevraagd te onderzoeken hoe het beter kan. Beleidsmedewerker Charles de Vries van het ministerie van SZW voert nu een verkenning uit om te inventariseren en hoe en waar verandering mogelijk is. Een veelgehoorde suggestie ter verbetering is bijvoorbeeld het verhogen van de leeftijdsgrens voor het toepassen van de norm naar 26 of 27 jaar voor kinderen van bijstandsgerechtigden. ‘Die nemen we zeker in de verkenning mee’, bevestigt De Vries.

Kostendelersnorm kan duur uitpakken

De voorstellen die volgen uit de verkenning van het ministerie worden in elk geval geacht om budgetneutraal uit te pakken. Gemeenten passen de kostendelersnorm deels toe om te besparen. Maar, de kosten kunnen juist hoog oplopen als jongeren in de maatschappelijke opvang belanden. Gespreksleider Pieter Hilhorst, landelijk projectleider van de City Deal Eenvoudig Maatwerk, stelt vast: ‘Als je integraal naar de kosten kijkt, dan zie je dat het toepassen van de kostendelersnorm gemakkelijk méér kan kosten dan dat het oplevert.’

‘Je moet je soms afvragen of het voorkomen van dakloosheid niet belangrijker is dan het helemaal goed uitrekenen van het inkomen.’

Verschillende gemeenten pleiten dan ook voor een impactanalyse van de kostendelersnorm in het licht van “de bedoeling versus de uitwerking van de wet”. Wat is de impact van de kostendelersnorm op de ziektekostenverzekering? Werkt het dakloosheid of spookburgers in de hand?’ De uitkomst zou wel eens kunnen uitwijzen dat de maatregel disproportionele gevolgen heeft op andere leefdomeinen, stelt Judith Suurmond. ‘Wellicht moeten we opzoek naar een maatregel die passender is en minder ontwrichtende neveneffecten heeft.’

Diederik de Klerk van Divosa pleit vooral voor een niet al te stringente vastlegging van beperkingen: ‘Je moet je soms afvragen of het voorkomen van dakloosheid niet belangrijker is dan het helemaal goed uitrekenen van het inkomen.’ Dat onderschrijft Jessica van den Toorn van de gemeente Utrecht: ‘Woningnood zou zwaarder moeten wegen dan inkomenspolitiek. Het is goed dat het Rijk maatwerk stimuleert bij de kostendelersnorm. Maar dat is ook de bal bij gemeenten neerleggen. In principe zou een wet voor de grootste groep goed moeten werken, in slechts enkele gevallen zou maatwerk nodig moeten zijn.’