Samen sturen op een sterk sociaal domein
Hoe stuur je als gemeente en Rijk op een sterk sociaal domein? Dat is de overkoepelende vraag van de trajecten Anders verantwoorden, Volgen, spiegelen en leren, Sturen met kwaliteit, Rol gemeenteraad en Vernieuwen van integraal toezicht van het Programma Sociaal Domein. Wat zijn de inzichten en ervaringen tot nu toe?
Gemeenten hebben sinds de decentralisaties een leidende rol bij de toeleiding van kwetsbare mensen naar werk, maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp. Tegelijk zijn ze opdrachtgever voor aanbieders van deze hulp en instellingen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering.
‘Veel wethouders zetten na de decentralisaties hun tanden in het sociaal domein’, aldus Onno de Zwart, directeur Verwey-Jonker instituut en voormalig directeur Welzijn, Zorg en Jeugdhulp bij de gemeente Rotterdam. Hij is betrokken bij de sturingstrajecten van het Programma Sociaal Domein. ’Maar het sociaal domein bleek al snel een risicodossier met tekorten, incidenten en wachtlijsten.’
Spanningen in partnerschapsrelaties
Dan is het belangrijk om het goede gesprek met elkaar te voeren. Hoe stuur je als gemeente goed? Die vraag wekt de indruk dat er goede en slechte manieren van sturen zijn. 'Maar dat is onterecht’, benadrukt De Zwart. ‘Gemeenten kunnen op meerdere manieren hun rol invullen. Hoe gemeenten sturen hangt grotendeels af van vanuit welke "realiteit" zij met name kijken: de politieke, economische of wetenschappelijke realiteit.’
Bij sturing gaat het niet alleen over de relatie tussen overheid en burger. Het gaat ook over de relatie tussen gemeenten en maatschappelijke partners en tussen het Rijk en professionals. ‘De relatie tussen Rijk en gemeenten is de basis van het Programma Sociaal Domein’, aldus De Zwart. ‘Die relatie groeit meer en meer naar een partnerschapsrelatie, waar er zowel wordt gediscussieerd over stelselregie, wetten en verdeelmodellen als ook over hoe gezamenlijk te werken aan transformatie. Maar conflicterende situaties blijven bestaan. De spanning in de partnerschapsrelatie stijgt als er financiële of inhoudelijke problemen ontstaan.’
Trajecten over sturen in het sociaal domein
Hoe dragen de trajecten van het Programma Sociaal Domein bij aan beter sturen in het sociaal domein? Het traject Vernieuwen van integraal toezicht in het sociaal domein werkt onder meer aan één gedeeld beeld over de organisatie van het toezicht in het sociaal domein. Bij de toegenomen verantwoordelijkheid van gemeenten past bijvoorbeeld het zelfstandig onderzoeken van calamiteiten.
‘Samen met de inspecties Gezondheidszorg en Jeugd, Onderwijs, Justitie en Veiligheid en de lokale Wmo-toezichthouders kijken we wat gemeenten zoveel mogelijk zelf kunnen doen’, aldus Sanne van Muijden, programmadirecteur bij Toezicht Sociaal Domein. ‘Gemeenten nemen zelf de verantwoordelijkheid in dit leerproces. Een van de opbrengsten is de publicatie Leren van een calamiteit, die gemeenten handvatten biedt om een calamiteit zoals de niet natuurlijke dood van een kind te evalueren. Doel: samen met maatschappelijke partners leren van een calamiteit.’
Peer reviews
Van elkaar leren staat in de meeste trajecten van het Programma Sociaal Domein sowieso hoog op de agenda. Zo organiseerde het traject Sturen met kwaliteit zogeheten peer reviews, waarbij steeds een vraag van een gemeente centraal staat. Als een soort critical friend denken andere gemeenten in deze peer reviews met de betreffende gemeente mee. ‘Reflecteren op een casusvraag samen met andere gemeenten heeft mij enorm geholpen’, aldus Henk Procé, directeur bij de gemeente Zwolle. Dit heeft in Zwolle geleid tot bijvoorbeeld andere sturing op thuisondersteuning.
Een peer review helpt ook om als gemeente je verschillende rollen goed te onderscheiden en de ingewikkelde verhoudingen met maatschappelijke partners te doorgronden. Hoe vervul je je verschillende rollen als opdrachtgever, financier en samenwerkingspartner? ‘Gemeenten focussen nu vaak nog sterk op aanbestedingen en contractering. Uiteindelijk gaat het om het bereiken van beoogde doelen en is het de vraag hoe dat het beste kan’, aldus Procé.
Kijken met een rietje naar de werkelijkheid
Dan is het belangrijk om als gemeente goede kwalitatieve informatie tot je beschikking te hebben, benadrukt Dirk Jan Pruim, raadsgriffier bij de gemeente Almere en betrokken bij het traject Rol gemeenteraad. Dit om te voorkomen dat je als gemeente met een rietje naar de werkelijkheid kijkt. De rol van de gemeenteraad is daarbij cruciaal. Hoe kunnen gemeenten in het sociaal domein beter samenwerken, en hun gemeenteraad beter ondersteunen?
Raadsleden moeten ook veel meer het gesprek aangaan met maatschappelijke instellingen om de kwaliteit van hun informatiepositie te verbeteren, vindt hij. ‘Ik denk ook dat raadsleden daar veel plezier aan hebben. Dit is het échte werk: in gesprek zijn met je stad en dat uiteindelijk weer terugbrengen naar de raadszaal. Zo kan de raadzaal weer de plek worden waar politiek-filosofische gesprekken over de stad gevoerd worden.’
Maar vooral bij incidenten zijn gemeenten geneigd om in de verdedigingsreflex te schieten. ‘Om dat te vermijden is het nodig om als gemeente zowel op de dansvloer als op het balkon te staan. Want goed overzicht is essentieel om goed te kunnen sturen.’
Inzicht krijgen en daaruit lessen trekken is een van de doelen van het traject Volgen spiegelen en leren in het sociaal domein. ‘Een van de opbrengsten van het traject is een onderzoek van IPW over "stapelingsproblematiek", vertelt Monique Peltenburg van de NDSD en een van de trekkers van het traject. In Nederland hoef je niet heel veel problemen te hebben om structureel uitgesloten te worden van passende zorg. Ook zijn er vaak voorwaarden aan voorzieningen verbonden. Zoals: je krijgt pas schuldhulp als je niet verslaafd bent.
In het onderzoek worden acht situaties waarin mensen op basis van maar drie problemen hard vastlopen in onze verzorgingsstaat. Het onderzoek brengt dergelijke uitsluitingsmechanismen in kaart. Dat resulteerde in bijna 30 van deze mechanismen. ‘Welke mechanismen zorgen voor een perverse prikkel, waardoor kwetsbare mensen uitgesloten worden van passende zorg?’, aldus Peltenburg. ‘Boven casuïstiek hangen en daarvan leren blijkt tot waardevolle inzichten te leiden om anders te sturen en ook bij te kunnen sturen.’
Anders verantwoorden
Anders sturen heeft ook haar weerslag op de afspraken die gemeenten maken met aanbieders van zorg en hoe ze die zorg verantwoorden. In het traject Anders verantwoorden zochten we naar vernieuwende manieren van verantwoorden. Minder verantwoorden op financiën en cijfers en meer op inhoud, resultaat en kwaliteit, daaraan werkten tien gemeenten in pilots.
De verantwoording bleek nog vooral gebaseerd op de hoeveelheid geleverde zorg. Maar dit zegt niets over de kwaliteit van de zorg. Ook geeft het uitsluitend inzichten achteraf. Leeuwarden ging in dit verband aan de slag met horizontaal toezicht. Een kansrijke pilot, zo bleek. Daarbij richten gemeenten en zorgaanbieders samen het proces en laten elkaar gedurende het jaar wederzijds weten hoe ze vinden dat het gaat. Vertrouwen is het sleutelwoord. 'De volgende stap is kijken naar de sturingsmethodiek: ook die willen we meer gaan inrichten op vertrouwen en kwaliteit in plaats van hoeveelheid geleverde zorg', aldus een ambtenaar van de gemeente Almere.
Zo ondersteunen deze trajecten van het Programma Sociaal Domein, elk op specifieke wijze, bij sturen op een sterk sociaal domein. ‘Het programma vervult hierbij een belangrijke rol na de decentralisaties in 2015’, aldus Divosa-voorzitter Erik Dannenberg, tevens lid van de programmaraad van het Programma Sociaal Domein.
‘Gemeenten zijn nu vijf jaar integraal verantwoordelijk voor maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp en de toeleiding van kwetsbare mensen naar werk’, vervolgt hij. ‘Die transformatie is een enorm proces, zonder dat er een goede nazorgfase was. Het Programma Sociaal Domein zorgt voor de nodige focus, mede door betere samenwerking tussen gemeenten, organisaties in het sociaal domein en de betrokken departementen. We gaan dan ook samen verder als “partners sociaal domein”. Dat doen we met veel passie en vanuit ”de bedoeling”. Want onze missie is en blijft: betere hulp voor kwetsbare mensen.’
Beter sturen in het sociaal domein: de oogst in 6 tips
1. Zoek naar gezamenlijkheid. Bij tegenstellingen valt er weinig te sturen.
2. Zorg voor een gemeenschappelijke taal en begrippenkader.
3. Blijf niet in problemen hangen: weet waar je naartoe wil en stuur daar op.
4. Sta open om te leren en om daarbij ongemak te verduren. Zorg voor een “critical friend”, bijvoorbeeld in de vorm van een peer review.
5. Bedenk: grote oplossingen bestaan niet. Take big baby steps.
6. Kijk in de relaties met partners naar de win-win. En wees betrouwbaar: verras elkaar niet.