Aan de slag met stapelingsproblematiek

Welke mensen worden structureel uitgesloten van passende zorg of ondersteuning? En hoe volgen en begrijpen we wie en hoeveel mensen we uitsluiten? Hoe leren we van uitsluitingsmechanismen en komen we tot insluiting? En hoe kunnen professionals daar aan bijdragen? Die vragen stonden centraal tijdens het minisymposium Stapelingsproblematiek. Samen met vijftig mensen die actief zijn in het sociaal domein zijn we de uitdagingen achter deze vragen gaan verkennen.

Stapelingsproblematiek

Over insluiting en uitsluiting

Als input gebruikten we het net uitgekomen onderzoek naar stapelingsproblematiek in het sociaal domein, in opdracht van het Programma Sociaal Domein.

Mensen die last hebben van stapelingsproblematiek krijgen geen toegang tot de zorg of ondersteuning die ze nodig hebben. In het onderzoek naar stapelingsproblematiek beschrijven we acht casussen waarin een combinatie van drie problemen tot uitsluiting leidt. Maar achter deze acht voorbeelden van stapelingsproblematiek gaan mechanismen schuil die we vaker in de verzorgingsstaat tegenkomen. Dit zijn we uitsluitingsmechanismen gaan noemen. Inmiddels hebben we al dertig verschillende uitsluitingsmechanismen gevonden. Hoe werken deze mechanismen nu precies? Wat is het ‘mechanische’ karakter ervan? Waarom en hoe sluiten we structureel bepaalde groepjes mensen uit van voorzieningen terwijl ze die wel nodig hebben?

Tijdens het symposium hebben we deelnemers gevraagd hun eigen ‘favoriete’ uitsluitingsmechanisme te benoemen. En om aan te geven wat er mechanisch aan is. Of, in andere woorden, waarom het zo hardnekkig is om dat mechanisme te doorbreken en perspectief op insluiting te creëren. Uit de groep kwamen al snel tien voorbeelden naar voren. Dit geeft aan dat de professionals het mechanisme overal zien en dat het veel voorkomt.

Vervolgens zijn we op zoek gegaan naar insluiting. Hoe kunnen we de kennis over uitsluitingsmechanismen gebruiken om mensen in te sluiten? Dit bleek minder makkelijk dan het benoemen van uitsluiting. Er kwamen veel knelpunten omhoog bij de zoektocht om mensen die nu geen toegang tot passende zorg krijgen, toch passend te helpen.

Het dilemma dat tijdens het gesprek centraal kwam te staan was het volgende: voor iedere groep of subpopulatie die je op een bepaalde manier goed wilt helpen, moet je vaststellen wie met die oplossing goed geholpen zijn. En dus ook weer wie niet goed geholpen zijn met deze specifieke oplossing. En wie je dus beter kunt uitsluiten. Alleen op die manier kunnen we de schaarse middelen in de verzorgingsstaat effectief inzetten. Kortom, geen insluiting zonder uitsluiting.

Mede door het symposium hebben we nu al een lijst met 30 verschillende uitsluitings-mechanismen. We willen graag samen met gemeenten verder zoeken naar de precieze manier waarop uitsluiting in de praktijk werkt. En waar we tegen aanlopen als we mensen willen insluiten waarvan we weten dat ze een bepaalde voorziening echt nodig hebben. We willen dus graag op zoek naar de manier waarop het gedrag van burgers en professionals (uitvoerders en beleidsmakers) binnen bepaalde regels, protocollen en procedures leidt tot het feit dat burgers niet de zorg krijgen die ze wel nodig hebben en wat er voor nodig is om dit mechanisme te doorbreken.

Insluitend professioneel handelen

We zijn tijdens het symposium ook gedoken in het ‘insluitend’ professioneel handelen. De heilige graal in multiprobleemland is al tien jaar lang: één gezin, één plan, één hulpverlener. De voorbeelden in dit onderzoek laten echter zien dat we die graal nog niet hebben gevonden. We analyseren niet alleen de problemen die ontstaan door regels, protocollen en procedures. Wij zijn ook op zoek gegaan naar uitdagingen voor de professional. Door regels, protocollen en procedures worden professionals beperkt, maar professionals worden ook beperkt door hun eigen taak, rolopvatting, meningen en zienswijzen.

We laten zien dat professionals niet alleen beperkt worden door regels maar ook door elkaar. Iedereen die bij een casus betrokken is heeft formeel een bepaalde taak en opdracht. Daarnaast heeft iedereen ook een eigen mening en een professionele zienswijze op wat de beste oplossing voor de burger is. Zonder die eigenheid kunnen professionals niet functioneren. Maar als de meningen en zienswijzen niet overeenkomen is het buitengewoon moeilijk om op één lijn te komen. Professionals grijpen dan vaak terug op regels en protocollen om hun gelijk te krijgen. Kortom, hoe overtuig je collega’s om een uitzondering te maken terwijl ze dat liever niet willen?

Doorbraakmethode

De acht casussen uit het onderzoek presenteren we aan de hand van de doorbraakmethode. Deze methode is ontworpen om maatwerk samen met burgers te maken en de uitzondering (die vaak nodig is) te legitimeren. Een goed gelegitimeerd plan helpt om collega’s achter de doorbraak te krijgen. En helpt om niet terug te vallen op de regels en protocollen waarvan we al weten dat die voor groepen met bepaalde combinaties van problemen destructief werken.

Tijdens het symposium zijn we dieper ingegaan op die professionele meningsverschillen. Hoe krijg je, bijvoorbeeld als regisseur, iedereen achter het plan van het gezin? We hebben uit alle goede ideeën een top drie gemaakt van de belangrijkste inzichten:
 

  • Communiceer  één duidelijke hulpverleningsfilosofie vanuit de top van de gemeentelijke organisatie. Politiek en MT moeten duidelijk laten weten wat zij inhoudelijk verwachten als er sprake is van stapelingsproblematiek. Nu zien we vaak nog te veel verschillende paradigma’s vanuit verschillende kokers, organisaties en mensen op een en dezelfde cliënt geplakt worden. De één wil bestaanszekerheid, de ander wil eigenkracht. Weer een ander wil dat er streng gestraft en gehandhaafd wordt en dan is er ook nog iemand die geen uitzonderingen wil maken vanwege precedentwerking. Het is belangrijk dat er één duidelijk paradigma komt voor mensen met meerdere problemen.
  • Laat collega’s zich persoonlijk uitspreken. Hierboven schetsen we al dat collega’s die het niet met elkaar eens zijn met regels gaan schermen. Wat in die situaties helpt is om mensen zich persoonlijk uit te laten spreken. Wil je deze uitzondering mogelijk maken voor dit gezin? Gun je het deze jongere dat hij weer naar school kan? En zo nee, waarom dan niet? Hierdoor komen het gezin en de jongere centraal te staan en niet de regel.
  • Leer te weten wat werkt. Heel veel redeneringen rond het wel of niet helpen van mensen zijn nergens op gebaseerd. Neem bijvoorbeeld de zoektermijn van vier weken voor jongeren die een uitkering aanvragen. Er is nog nooit wetenschappelijk onderzoek naar dit beleidsinstrument verricht. We weten dus niet voor welke jongeren dit wel en niet werkt. De regel geldt voor alle jongeren ongeacht hun situatie. Maar werkt hij ook voor jongeren met een IQ<85? Dat weten we dus niet. Door uitzonderingen te maken kun je gaan leren wat voor wie werkt en voor wie niet. Nu gooien we vaak de deur al dicht als we verwachten dat een doorbraak niet zou kunnen werken. Daarmee stokt het lerend vermogen. Door meer maatwerk te maken kunnen we weer gaan leren en ontwikkelen.

Van meten naar weten

Hoe weten we nu hoeveel mensen door stapelingsproblematiek in de problemen komen? Ook die vraag is verkend in het onderzoek. Eerst hebben we gekeken van welke kenmerkende voorzieningen de mensen in de acht casus gebruik maken. Tijdens dit proces kwamen we erachter dat het ze allemaal één kenmerkend probleem hebben waar ze juist geen voorziening voor krijgen. Dit maakt het heel moeilijk om de doelgroepen in beeld te krijgen. Want alle monitoren rond gestapelde problematiek meten op basis van voorzieningen die mensen wel hebben. Daarom hebben we voor iedere casus in beeld gebracht wat we wel weten en wat we niet kunnen weten op basis de beschikbare monitoren en registratiesystemen.

Tijdens het symposium zijn we in één van de workshops met een groep in gesprek gegaan over hoe we deze groepen toch in beeld kunnen krijgen. In het gesprek kwam naar voren dat er best mogelijkheden zijn gerichter, en met meer focus via bijvoorbeeld data van het CBS specifieke groepen in beeld te krijgen. De persona’s uit het stapelingsonderzoek geven al een voorzet voor meer gerichtere analyses. Ook analyse van ‘routes’ die mensen doorlopen in het ‘zorglandschap’ kunnen helpen. Waar gaat het vaak fout? En wat zijn hiervoor mogelijke verklaringen? Maar we constateerden ook dat de data betekenisloos blijft zolang er geen duiding door professionals aan wordt gekoppeld. Casuïstiek biedt de mogelijkheid om data ‘gewicht’ te geven. Uitdaging is ook om meer domein-overstijgend wijzer te worden van data. Denk bijvoorbeeld aan de relatie tussen de huidige spanning op de woningmarkt en de behoefte aan woonruimte voor kwetsbare groepen.

Tijdens de bespreking kwamen er verschillende suggesties om in gezamenlijk verband stappen te zetten. Vertegenwoordigers van aanwezige gemeenten zien de kans om samen leerervaringen uit te wisselen op het gebied van data-analyse en de samenwerking met het CBS verder te onderzoeken.

Vertegenwoordigers van het CBS, SCP, VNG en VWS benoemden voor zichzelf een mogelijke rol om – in samenwerking met - en gevoed door gemeenten - een soort ‘Maatschappelijke uitdaging-datacenter’ te vormen.

Kortom: van meten naar weten vraagt niet alleen data verzamelen en analyseren, maar ook duiden door combinatie met kennis van professionals. We kunnen stappen voorwaarts zetten door data- en inzichtgedreven werken te combineren.

Conclusie

Beter leren omgaan met stapelingsproblematiek vraagt om een drietrapsraket.

1: Ga op zoek naar de uitsluitingsmechanismen die nog altijd veelvuldig voorkomen. Ook in steden die op papier vol van inclusief beleid zijn. Leer deze uitsluitingsmechanismen te herkennen en de vastgelopen situaties waar nodig te doorbreken.

2: Leer van elkaars meningsverschillen. En leer te erkennen dat we over veel gezinnen van mening verschillen. En dat we eigenlijk helemaal niet zoveel weten.

3: Ga slim meten: Combineer je inzichten over uitsluiting, insluiting en meningsverschillen met de mensen die data verzamelen en analyseren.

Kort en krachtig: Het loont om te werken vanuit de lerende uitvoeringspraktijk en daarom is onze boodschap: blijf Volgen, Spiegelen, Leren… en pak door!